Conférence des moshavim de Galilée et du Nord 2019

Le 16 juillet 2019, nous avons organisé au domaine « Adir Winery », à Kerem Ben Zimra, une conférence sur les évolutions concernant l’avenir des exploitations agricoles dans les moshavim. Nous y avons soulevé la question de l’avenir de la génération suivante sur ces exploitations et de la réponse à apporter à la crise du logement au bénéfice de tous ses membres.
La conférence a réuni M. Meir Tzur, secrétaire général du Mouvement des moshavim, et des personnalités publiques importantes des moshavim. Les intervenants étaient Me Uri Shiloh, sur de nouvelles approches d’organisation de l’exploitation ; Me Yossi Or-Hacohen, sur la situation juridique actuelle ; et le spécialiste fiscal Me Miki Michaelovitch, sur la fiscalité des arrangements familiaux de gestion de la ferme.
Introduction
Les moshavim de travailleurs ont été établis en Israël jusqu’au début des années 1960 sur des terres de l’État, afin de s’implanter sur le territoire et de consolider le peuplement juif. La valeur des terres dans les localités frontalières était alors très faible. L’Agence juive construisait de très petites maisons et les conditions de vie étaient extrêmement difficiles.
C’est dans ce contexte que les lois régissant le statut des habitants ont été adoptées. Les moshavim et nouveaux habitants ont notamment reçu un statut particulier d’occupant autorisé, qui, selon l’interprétation courante, était inférieur à celui d’un « occupant sans droit ».
La création des moshavim sur les terres publiques visait des objectifs sociaux, économiques et sécuritaires et la continuité de l’implantation sioniste. Cette importante démarche n’avait nullement pour but de provoquer des conflits familiaux ou l’enrichissement injustifié de quelques-uns.
La situation complexe des enfants et héritiers, qui ne pourraient pas partager la richesse familiale et se retrouveraient hors du moshav sans aucune base économique, semble avoir échappé aux dirigeants de l’État. Le législateur n’a pas du tout examiné cette question.
Aujourd’hui, au XXIe siècle, les centaines de litiges entre héritiers et membres de familles concernant la succession des exploitations agricoles permettent de dire clairement que les dispositifs juridiques israéliens sont mauvais, insuffisants et menacent la cohésion sociale. Selon le soussigné, il est temps de définir par la loi de nouveaux mécanismes à portée sociale, assurant un partage juste et équitable de la richesse familiale et prévenant autant que possible les conflits successoraux agricoles.
La « ferme familiale »
Dans son passionnant article de 1983, « Les dispositifs juridiques relatifs à la succession d’une exploitation dans un moshav de travailleurs », la professeure Smadar Ottolenghi décrivait les difficultés des règles existantes et proposait une approche nouvelle en anticipant les changements futurs. Elle appelait sa solution la « ferme familiale », avec des dispositions claires sur le logement et des règles distinctes pour la gestion de l’activité économique.
Les conventions d’attribution foncière, tripartites ou bilatérales, limitaient elles aussi les droits des exploitants. Selon la convention tripartite, par exemple, les habitants sont de simples occupants autorisés, sans droit de transmettre leur exploitation, de leur vivant ou par succession, sauf conformément à la convention. Il faut souligner que le propriétaire et bailleur est l’État d’Israël, par l’intermédiaire de l’Autorité foncière israélienne. Le preneur n’est pas le moshav, mais l’Agence juive pour Israël, organisme d’implantation, bien qu’elle n’ait aucun lien avec le terrain. L’association coopérative n’a aucun droit réel : elle n’est elle-même qu’occupante autorisée.
Au XXIe siècle, le statut des habitants a été revalorisé. L’État et l’Autorité foncière ont précisé devant la Haute Cour de justice, et intégré dans les décisions de l’Autorité, que dans les relations entre l’État et les exploitants, l’occupant autorisé a un statut équivalent à celui d’un preneur à bail. Pourtant, rien n’a changé dans la convention tripartite…
En outre, tandis que cette convention conservait sa forme historique, la valeur des exploitations a considérablement augmenté. Les droits à construire ont fortement progressé, les habitants ont amélioré leurs maisons et certaines sont devenues luxueuses. La plupart des exploitations ont également reçu d’importantes possibilités de construction. Sous réserve du plan d’urbanisme applicable, une exploitation peut comprendre trois logements, trois gîtes, un bâtiment de 500 m² pour une activité non agricole, un hangar agricole et un poulailler de ponte, outre environ vingt dunams de cultures. Des domaines familiaux de très grande valeur économique se sont ainsi constitués.
La loi sur la Galilée a ajouté des avantages économiques aux moshavim de Galilée pour la production d’œufs. La valeur des quotas avicoles est estimée à environ un million de shekels par exploitation.
Comme indiqué, la regrettée professeure Ottolenghi avait anticipé ce développement économique et proposé de repenser la structure du moshav et le partage des parcelles.
Les moshavim se sont effectivement développés, ajoutant l’industrie, l’artisanat, les services et le tourisme à leurs activités. Pourtant, la convention tripartite régissant leur statut patrimonial n’a pas été actualisée. Malgré la hausse considérable de leur valeur, une disposition fondamentale n’a pas changé : l’exploitation ne peut être transmise, y compris par succession, qu’à une seule personne.
Cette situation juridique complexe suscite un profond sentiment d’inégalité et d’injustice distributive dans les familles, particulièrement chez la génération suivante. Les tribunaux sont ainsi submergés de demandes d’enfants de la deuxième génération qui contestent l’attribution des droits à un seul frère ou une seule sœur, ou à un seul petit-enfant des fondateurs.
La jurisprudence contraignante confirme qu’un « héritier » peut l’être par la loi ou par testament. Lorsque le défunt a désigné un enfant successeur — qui, soulignons-le, n’est pas un héritier — ou un seul héritier de l’exploitation, n’a désigné aucun autre enfant comme héritier, et que cet héritier est disposé et apte à gérer l’exploitation, les autres enfants ne sont pas considérés comme « héritiers ». Ils ne reçoivent aucun droit sur l’exploitation et n’ont pas droit à une indemnité au titre de l’article 114 de la loi sur les successions.
La convention tripartite permet en effet de transmettre l’exploitation au conjoint ou à un seul enfant successeur, sans que ceux-ci aient à indemniser les autres héritiers. Ces derniers seront donc contraints de quitter l’exploitation et le moshav sans aucune part d’héritage ! Est-ce juste ?
Si aucun enfant successeur n’a été nommé, l’exploitation revient à un seul héritier, légal ou testamentaire, sous réserve de l’article 114. Si le défunt avait, par exemple, cinq enfants et une exploitation valant cinq millions de shekels, celui qui la reçoit seul doit indemniser les autres à hauteur de quatre millions.
Même si l’on qualifie cette solution de « juste », il faut rappeler que l’héritier ne dispose généralement pas de cette somme et ne peut obtenir un prêt hypothécaire d’un tel montant sur l’exploitation.
Ainsi, dans les exploitations comportant ou pouvant accueillir 2,5 maisons, et à l’avenir 3,5, les droits résidentiels ne peuvent être transmis qu’à un seul enfant successeur ou héritier. En l’absence d’autres héritiers désignés, les autres enfants, parfois nombreux, ne reçoivent aucune part. Cela provoque de multiples conflits, jusqu’à des ruptures familiales irréparables.
Nous constatons de nombreux cas où un seul héritier reçoit toute l’exploitation, tandis que les autres se sentent lésés. Ils engagent souvent des procédures très coûteuses devant les tribunaux de la famille, dont les résultats provoquent fréquemment des déchirures durables.
La crise du logement
Israël affronte actuellement une crise du logement sans précédent et une pénurie de plusieurs centaines de milliers de logements est prévue dans vingt ans.
L’héritier qui reçoit une parcelle résidentielle moyenne de 2,5 dunams s’enrichit aux dépens de l’État et empêche un partage équitable du terrain résidentiel public. Cette superficie immense a une valeur économique disproportionnée. Son attribution à une seule personne laisse ses frères et sœurs sans logement. Si leur situation financière est mauvaise, ils deviennent une charge publique, alors que leurs moyens de subsistance devraient d’abord provenir du patrimoine de leurs parents.
Il s’agit de terres publiques que les habitants n’ont pas achetées. On peut donc soutenir à juste titre que l’attribution d’immenses parcelles dans les moshavim constitue une discrimination illicite envers les autres citoyens, une inégalité et une répartition injuste du foncier constructible.
Le droit moderne connaît diverses solutions souples pour réduire l’inégalité et partager plus équitablement la richesse familiale. Propriétaire foncier et responsable de la situation juridique actuelle, l’État a le devoir d’appliquer ces solutions, ou certaines d’entre elles.
La solution proposée
La proposition envisage deux situations :
A. Un accord familial, tant que la législation actuelle n’est pas modifiée.
B. Un dispositif fondé sur le projet de loi sur la « ferme familiale ».
L’accord familial
Dans la situation actuelle, nous proposons que l’occupant autorisé signe un accord de « ferme familiale » avec son conjoint et les enfants souhaitant conserver un lien continu avec le moshav. Cet accord régirait le logement et l’activité économique, par exemple :
A. Des règles distinctes seront fixées pour le logement et pour l’activité agricole.
B. Les droits résidentiels des membres de la famille seront limités à un logement par cellule familiale.
C. L’activité économique d’une exploitation comprenant, ou pouvant comprendre, plusieurs logements sera transférée à une « ferme familiale », association agricole familiale enregistrée appartenant aux fondateurs inscrits auprès du moshav, de l’Agence juive et de l’Autorité foncière.
D. Seuls les descendants directs du fondateur pourront être membres de la ferme familiale. Les conjoints des enfants et petits-enfants ne pourront pas adhérer à la société.
E. La gestion sera assurée par un comité composé de l’enfant successeur et de deux autres membres de la famille : fondateur, enfants ou petits-enfants du fondateur.
F. La gestion et l’exploitation des terres agricoles, les activités non agricoles et tous les moyens de production, notamment tourisme, artisanat, industrie et participations dans des entreprises, seront confiés à la société de ferme familiale. Celle-ci agira comme « société de gestion » dans l’intérêt de la famille, avec pour objectif principal de maximiser ses bénéfices, à condition de s’engager à en distribuer la majeure partie chaque année à tous ses membres.
G. Les fondateurs pourront limiter le nombre de membres et déterminer les « enfants successeurs » autorisés à continuer à gérer l’exploitation et à en tirer un bénéfice économique.
H. Si un « premier enfant successeur » est désigné, il recevra le droit d’adhésion à la coopérative du moshav. Toutefois, pour les questions essentielles définies dans les statuts de l’entreprise familiale, il devra voter conformément à la majorité des parties à l’accord. À défaut de désignation, l’adhésion sera inscrite au nom d’un représentant familial élu à la majorité.
I. Le « premier enfant successeur » recevra des droits résidentiels dans une maison sur une superficie maximale de 700 m². À défaut, les droits d’habitation seront répartis selon un mécanisme convenu entre les membres de la famille.
J. Les espaces résidentiels de l’exploitation, de la parcelle pouvant en être détachée, de la parcelle d’extension si elle est attribuée et de la parcelle de doublement seront affectés aux autres enfants, à raison d’un logement au maximum par enfant. Si les enfants sont moins nombreux que les logements constructibles, les unités restantes seront réservées aux petits-enfants. Ce droit aura un statut supérieur à celui d’un locataire protégé, et les enfants de l’occupant bénéficieront d’une protection sans limite de générations.
K. Les droits des membres ne pourront être transmis par succession qu’aux descendants directs. À défaut de descendant, les autres héritiers pourront demander à la ferme familiale le rachat de leur part dans la société, à un prix fixé par un expert en évaluation économique.
L. Le droit de transfert de l’enfant désigné comme successeur sera limité, soumis aux principes de la ferme familiale et au droit de priorité des autres membres, le tout sous réserve de l’article 114 de la loi sur les successions.